手机扫码，了解更方便
律师代理某省林业局参与某石材公司诉其行政管理行政诉讼案
2012年11月，某省林业局根据某市林业局《关于请求批准＜某某森林公园总体规划＞的请示》作出《关于同意某某山等X处省级森林公园总体规划的批复》（以下简称“《规划批复》”），原则同意某某市林业局的《某某森林公园总体规划》。某石材公司使用的土地及矿山在该森林公园规划范围内。
某石材公司于2019年6月通过申请政府信息公开获悉该《规划批复》内容，认为某省林业局的批复行为直接导致了当地某市林业局、国土局、环保局等多部门以此为由欲关闭其企业，某省林业局的该行政行为侵犯了该公司的合法权益，遂于2019年向某某市铁路运输法院提起行政诉讼，要求撤销某省林业局2012年11月作出的《关于同意某某山等X处省级森林公园总体规划的批复》。
【代理意见】律师代理某省林业局提出为某石材公司的起诉不符合法定受理条件的代理意见：
某省林业局作出的“规划批复”系内部行政行为，不会对某石材公司权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。原告起诉的某森林公园是由某省人民政府于2011年7月批准建立的，获批后，某市林业局组织编制了《某某森林公园总体规划》，并层报某省林业局审批，某省林业局于2012年11月作出“规划批复”，原则同意《某某森林公园总体规划》。该批复行为系上级行政机关对下级行政机关所报申请的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，更没有要求对该企业关停，不会对某石材公司的权利义务产生实际影响，根据行政诉讼法规定，行政机关的内部行政行为不属于行政诉讼受案范围，请求法院据此驳回某石材公司起诉。
某石材公司关闭停产与某省林业局的批复行为没有因果关系。
某石材公司于2014年获得涉案土地的使用权证，2018年获得涉案矿山的采矿许可证。均晚于某省林业局作出批复的时间，不可能对其采矿业务产生实际影响。经过代理律师的多方核查，发现该石材公司的关停实际系其他原因所致。主要原因就是该公司的经营活动严重破坏了生态环境，已经被相关机关列为严重破坏生态，违规建设的企业。由此可见，某省林业局的批复行为与某石材公司关闭停产的结果之间根本不存在因果关系。
【判决结果】一审法院裁定驳回原告某石材公司的起诉，某石材公司没有上诉。
【裁判文书】法院认为，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。省林业局作出的关于《规划批复》是根据《森林公园管理办法》、《某省森林公园管理条例》的相关规定和省人民政府有关文件的授权，对某市林业局等部门相关请示的批复，其性质属于内部行政行为，对外不发生法律效力。故涉案的批复行为不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。原告的起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，应不予受理。已经受理的，应依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款的规定，裁定驳回起诉。
综上，原告某石材公司所诉行政行为系内部行政行为，对外不发生效力。故原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定如下：
驳回原告某石材公司的起诉。
【案例评析】省林业局对市林业局作出的《规划批复》是否属于内部行政行为？
判断行政机关作出的行政行为是否属于内部行政行为，可以根据该行政行为是否符合内部行政行为的特征来确定。内部行政行为的特征首先是主体的内部性，通常是基于行政系统的内部管理关系、人事隶属关系、上下级领导或协调关系而作出的行为，作出主体和作用对象都局限于行政系统内部。本案中，行政行为的主体是某市林业局与某省林业局，二者属于隶属关系且都在行政系统内部，符合主体内部性这一特征。
内部行政行为的第二个特征是内容的内部性。内部行政行为针对的范围局限于行政系统内部事务，如内部组织人事关系、公务员的考核升职、上下级之间的请示批复、平行机关之间的协助或权力部门之间的监督、审计等事务。本案中的行政行为是根据某市林业局向某省林业局提出的《关于请求批准＜某某某森林公园总体规划＞的请示》某省林业局才作出《关于同意某某山等X处省级森林公园总体规划的批复》，该行政行为属于上下级之间的请示批复，因此符合内容的内部性这一特征。
内部行政行为的第三个特征是法律效果的内部性。基于前两个特性，内部行政行为的作出原则上不影响外部的事务，只是对内行使管理权利。本案中行政行为的法律效果并未影响外部事物，因此该行政行为符合法律效果的内部性这一特征。
综上所述某省林业局对某市林业局作出的《规划批复》符合内部行政行为的特征属于内部行政行为。
【结语和建议】本案中省林业局的行政行为经法院审理认定为内部行政行为，并根据《行政诉讼法》的相关规定驳回起诉。对于“内部行政行为不可诉”这一法律规定近年来有越来越多的争议。学术界认为对于“外化”的内部行政行为，即超越内部性限制而对外部相对人的权益造成实质性损害的内部行政行为，应当具有可诉性。然本案中，某石材公司并未拿出确切证据证明其遭受的实质性损害。
另外根据法律规定对于内部行政行为的救济途径主要有申诉控告、行政监察和仲裁人事争议等，适格主体也有相应的限制，一般适用于行政机关内部人员或机构进行救济。
【推荐理由】本案中某石材公司通过政府信息公开方式获悉了相关批复内容，人民法院经审理认为该批复属于内部行政行为遂驳回某石材公司的起诉。实践中，对于内部行政行为的认定标准以及“外化”的内部行政行为是否可诉均是审判的重点和难点，本案对于探讨相关问题具有一定的实践意义。【专家评析】同意推荐理由，可推荐为精选案例。
